Plan Rozwoju i Konsolidacji Finansów – plan polityczny, słaby merytorycznie

Celem niniejszej analizy nie jest jednak ocena przeszłych dokonań ani zaniechań w tym zakresie, chociaż te drugie niestety przeważają. W ich efekcie nasza gospodarka stanęła wobec poważnych zagrożeń rozwojowych, związanych z lawinowym narastaniem długu publicznego i deficytu budżetowego. Głębokie spowolnienie gospodarcze przyczyniło się do znaczącego wzrostu deficytu sektora finansów publicznych. Jednak to nie kryzys jest główną przyczyną aktualnej sytuacji finansów publicznych w Polsce. Nierównowaga fiskalna ma przede wszystkim podłoże strukturalne i jest wynikiem zaniechania reform w okresie dobrej koniunktury w latach poprzednich.

Wobec takich realiów, opinia publiczna z tym większym zainteresowaniem i nadzieją przyjęła zapowiedź ogłoszenia przez premiera Donalda Tuska Planu rozwoju i konsolidacji finansów publicznych 2010-2011. Czy zatem zaprezentowany dokument spełnił te oczekiwania? W bardzo ograniczonym zakresie. Uzupełnieniem tej oceny może być komentarz banku Morgan Stanley, który twierdzi, iż Plan „jest ostrożnym krokiem w dobrym kierunku”. Bardziej sceptyczny okazał się natomiast BNP Paribas, który wskazuje, że „bez dodatkowych środków prowadzących do zwiększenia przychodów fiskalnych i redukcji podstawowych wydatków nie da się osiągnąć żadnego wymiernego zmniejszenia deficytu, z wyjątkiem zmniejszenia go na papierze”.

Zastanawiając się nad możliwą skutecznością Planu trzeba podkreślić, że nie ma on statusu dokumentu rządowego. Jest raczej autorskim pomysłem szefa rządu i grupy ministrów utożsamianych z Platformą Obywatelską, co może utrudniać uzgodnienie z koalicyjnym partnerem założeń i projektów aktów prawnych służących realizacji celów przedstawionego programu. W tym sensie mamy do czynienia z dokumentem politycznym, a nie merytorycznym planem ekonomicznym naprawy finansów państwa, który powinien zawierać nie tylko dobrze sformułowane cele, ale przede wszystkim wskazywać sposoby ich realizacji z uwzględnieniem skutków finansowych. Tego, niestety, w omawianym dokumencie zabrakło.


Konsolidacja finansów publicznych
Główną osią Planu są zadania dotyczące konsolidacji finansów publicznych, jako fundamentu przyszłego rozwoju Polski. Zamiar z tym związany przewiduje ograniczenie deficytu finansów publicznych do 3 proc. PKB na koniec 2012 r. lub 2013 r. (w przypadku mniejszej od zakładanej dynamiki wzrostu gospodarczego). Kluczowe dla wiarygodności przedstawionej strategii konsolidacji ma być wzmocnienie jej ram instytucjonalnych. W tym celu przewiduje się wprowadzenie nowych rozwiązań, w tym reguł fiskalnych, koncentrujących się na stronie wydatkowej sektora oraz wzmocnionych działaniami uzupełniającymi. Te ostatnie miałyby obejmować rozszerzenie zakresu informacji o zobowiązaniach publicznych, poprawę jakości sprawozdawczości i planowania w zakresie sektora finansów publicznych, zwiększenie efektywności planowania wieloletniego, wdrażania budżetu zadaniowego i zarządzania procesem realizacji budżetu (jednolity system prowadzenia rachunkowości miałby dać oszczędności rzędu 100 mln zł rocznie), a także poprawę zarządzania płynnością sektora publicznego poprzez uwolnienie rezerw gotówkowych (wprowadzenie obowiązku lokowania wolnych środków wyłącznie na koncie ministra finansów miałoby zmniejszyć dług publiczny począwszy od 2010 r. o 14,6 mld zł średnio w roku).

W ramach nowych reguł fiskalnych przewidywane jest wprowadzenie czasowo (do momentu ograniczenia deficytu sektora do 3 proc. PKB) tzw. reguły wydatkowej, ograniczającej wzrost wydatków elastycznych do 1 proc. ponad poziom prognozowanej inflacji. Po osiągnięciu powyższego celu regułę wydatkową miałaby zastąpić mniej restrykcyjna tzw. reguła budżetowa, ograniczająca wzrost całości wydatków tak, aby nie przekraczał on wzrostu PKB z okresu ostatnich 5-6 lat. Resort finansów zakłada, że reguła wydatkowa pozwoli na zmniejszenie długu o ok. 10 mld zł w ciągu roku. Z kilku powodów jest to założenie zbyt optymistyczne. Po pierwsze – reguła wydatkowa nie dotyczy wydatków sztywnych, a te stanowią trzy czwarte wszystkich wydatków. Po drugie – ponad połowa wydatków elastycznych to wydatki inwestycyjne, które powinny szybko rosnąć. Po trzecie – wydatki elastyczne zostały już ograniczone w ostatnich dwóch latach. Zatem pole manewru związane z nową regułą jest stosunkowo niewielkie, podobnie jak możliwe z tego tytułu skutki fiskalne.

Natomiast w odniesieniu do reguły budżetowej należy podkreślić, że jej efektem będzie względnie stała relacja wydatków budżetowych do PKB, co oczywiście nie rozwiązuje problemu nadmiernego deficytu strukturalnego w perspektywie średniookresowej. W tym kontekście trzeba również dodać, że analizowany dokument praktycznie pomija problem zmniejszenia wydatków sztywnych w wydatkach ogółem, za wyjątkiem jednego stwierdzenia, że dla tworzenia przestrzeni do dalszego zwiększania wydatków o charakterze rozwojowym konieczne jest dalsze „odsztywnianie” dzisiejszej struktury wydatków publicznych.

 Istotną częścią Planu konsolidacji finansów są zamierzenia związane z dokończeniem reformy emerytalnej. Przewidują one: objęcie funkcjonariuszy i żołnierzy rozpoczynających służbę od 1 stycznia 2012 r. powszechnym systemem emerytalnym, rentowym i chorobowym (oszczędności dla finansów publicznych pojawią się dopiero po 2020 r., osiągając nawet 16-17 mld zł, ale dopiero w 2060 r.), nowy wymiar rent z tytułu niezdolności do pracy dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r. (spadek wydatków FUS z tego tytułu ma osiągnąć w 2020 roku 1,6 mld zł), przegląd efektywności funkcjonowania II filaru emerytalnego oraz realizację kluczowych zadań dla pełnego uporządkowania systemu emerytalnego (podniesienie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz reforma systemu emerytalno-rentowego rolników).

Jest to ambitny plan, zasługujący na wsparcie, tyle że proponowane reformy miałyby być realizowane zbyt stopniowo, co wyklucza odczuwalne odciążenie finansów publicznych w krótkim, czy nawet średnim okresie. W przypadku emerytur mundurowych wygaszenia dotychczasowego systemu należy oczekiwać dopiero w 2040 r. W zakresie nowego wymiaru rent istotnym osiągnięciem, oprócz spadku  wydatków FUS, byłoby zapobieżenie możliwości wystąpienia sytuacji, w której przejście na rentę jest bardziej opłacalne niż praca do emerytury. W odniesieniu do II filaru emerytalnego na uwagę zasługuje rezygnacja z wcześniejszej kontrowersyjnej propozycji realokacji na rzecz ZUS części składek wnoszonych do OFE. W to miejsce słusznie położono akcent na konieczność zwiększenia efektywności funkcjonowania funduszy emerytalnych, chociaż droga od pomysłu do konkretnych efektów jest daleka. Niewątpliwie konieczne jest także rozwiązanie problemu narastania księgowej wysokości długu publicznego generowanego w związku z odmienną klasyfikacją składek emerytalnych gromadzonych w OFE i na indywidualnym koncie w ZUS, chociaż również w tym zakresie nie przedstawiono konkretnych propozycji.

Stosunkowo najwięcej kontrowersji budzi kwestia pełnego uporządkowania systemu emerytalnego ze względu na długoterminowe procesy społeczne i demograficzne. I nie dlatego, że są to zamierzenia niesłuszne, ale z uwagi na fakt, iż konkretne decyzje w tym zakresie mają być poprzedzone zaledwie rozpoczęciem debaty na ten temat. W praktyce może to oznaczać bardzo długi horyzont czasowy dla podniesienia i zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz rzeczywistej reformy ubezpieczenia emerytalno-rentowego rolników poprzez powiązanie wysokości składek na to ubezpieczenie z wysokością osiąganych i opłacanych dochodów. Jeśli tak by się stało, to ma to niewiele wspólnego z koniecznością szybkiego, najdalej w perspektywie kilku najbliższych lat, uporządkowania finansów publicznych.

W rozdziale dotyczącym konsolidacji finansów istotne znaczenie mają oczekiwania związane z przyspieszeniem prywatyzacji. Przychody z tego tytułu w 2010 r. są szacowane na kwotę ok. 25 mld zł, przy czym przewidywane wpływy netto (po dokonaniu odpisów na fundusze celowe i płatności na restrukturyzację przemysłu obronnego) do budżetu państwa mają wynieść ok. 9,2 mld zł. Łącznie, po uwzględnieniu zmniejszenia wysokości odpisów na Fundusz Reprywatyzacyjny i Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców, wpływ przychodów z prywatyzacji na zmniejszenie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w 2010 r. określany jest na poziomie ok. 12,9 mld zł, co przekłada się na ograniczenie przyrostu długu publicznego o ok. 13,4 mld zł i obniżenie kosztów jego obsługi o 700 mln zł rocznie (w 2010 r. oszczędności z tego tytułu miałyby wynieść ok. 350 mln zł).

Dodatkowym efektem takiego przyspieszenia prywatyzacji, oprócz ograniczenia przyrostu długu publicznego, byłby wzrost udziału bardziej efektywnej własności prywatnej w gospodarce. Oprócz prywatyzacji przedsiębiorstw pod uwagę brana jest również sprzedaż nieruchomości rolnych Skarbu Państwa. Wysokość możliwych wpływów z tego tytułu nie została jednak oszacowana. Podano jedynie, że planowane jest wyłączenie z umów dzierżawy 30 proc. użytków rolnych w celu ich sprzedaży, w szczególności na rzecz rolników indywidualnych.
Częścią zamierzeń konsolidacyjnych ma być poszerzenie bazy podatkowej. W tym zakresie przewidywane jest wprowadzenie obowiązku stosowania kas fiskalnych przez prawników i lekarzy, zaś skutkiem ma być zmniejszenie szarej strefy i zwiększenie wpływów z podatków dochodowych. Słabością tej propozycji jest brak oszacowania skutków finansowych, poza wskazaniem, że w pierwszym okresie wpływ ten będzie ujemny (ok. 120 mln zł) z uwagi na przepisy o zwrocie nakładów na pierwszą kasę. Bardziej konkretny wymiar ma zapowiedź ograniczenia odliczeń podatku VAT przy nabyciu samochodów z tzw. kratką (do 60 proc. kwoty z faktury) oraz paliwa do tych samochodów, co pozwoliłoby zmniejszyć narastanie ujemnych skutków dla budżetu państwa w latach 2010-2012 w szacunkowej wysokości odpowiednio 588 mln zł, 1,7 mld zł i blisko 2 mld zł.

Priorytety rozwojowe
Przedstawiony Plan dotyczy wprawdzie w swoim tytule lat 2010-2011, ale znaczenie jego realizacji sięga horyzontu czasowego najbliższych kilkunastu lat. Zapewne z tego powodu kolejna część dokumentu poświęcona jest realizacji priorytetów rozwojowych polskiej gospodarki. W zakres tych priorytetów wchodzi rozwój kapitału intelektualnego, edukacji, nauki i innowacyjności, wspieranie funkcjonowania rynku pracy, ułatwienia dla prowadzenia działalności gospodarczej, działania na rzecz poprawy dostępu do szybkiego Internetu w Polsce i szerszego wykorzystania nowoczesnych technologii w administracji, a także intensyfikacja wykorzystania środków UE.

W ramach pierwszego z powyższych priorytetów przewidywane jest: upowszechnienie wychowania przedszkolnego, tak by do 2020 r. wskaźnik objęcia tą edukacją 3-5 letnich dzieci osiągnął 90 proc., zwiększenie efektywności systemu oświaty, usprawnienie systemu awansu zawodowego i wynagradzania nauczycieli (szacowane wydatki dla sektora finansów publicznych w latach 20120-2011 to odpowiednio 1,8 mld zł i 2,4 mld zł), poprawa efektywności kształcenia zawodowego i ustawicznego, wprowadzenie nowego modelu finansowania szkolnictwa wyższego (wzrost nakładów budżetowych w latach 2010-2011 z 11,9 mld zł do 12,3 mld zł) w połączeniu z racjonalizacją systemu stypendiów i kredytów w kierunku większej dostępności studiów dla osób z niezamożnych rodzin, a także zwiększenie współpracy nauki i biznesu oraz wsparcie sektora innowacyjnych technologii przy założeniu wzrostu łącznych (budżet, przedsiębiorcy, fundusze strukturalne) nakładów na badania i rozwój do poziomu ok. 0,9 proc. PKB rocznie począwszy od 2010/2011.

Zadanie wspierania funkcjonowania rynku pracy zostało praktycznie ograniczone do przedsięwzięć mających ułatwić absolwentom wejście na ten rynek w ramach programu „Lepszy start”. W tym samym podrozdziale dotyczącym rynku pracy został zasygnalizowany temat ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w części dotyczącej zmniejszenia obciążeń administracyjnych związanych z realizacją inwestycji, łatwiejszego i szybszego pozyskiwania informacji przestrzennej na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej oraz zmniejszenia kosztów obiegu i archiwizacji faktur. „Państwa w gospodarce jest za dużo” – to jedno z ważniejszych przesłań zawartych w wystąpieniu premiera. W tym kontekście obiecująca jest zapowiedź utworzenia w KPRM stanowiska sekretarz stanu ds. odbiurokratyzowania gospodarki.

W hierarchii priorytetów rozwojowych poza dyskusją pozostaje znaczenie intensyfikacji wykorzystania środków UE. Pozytywny wpływ absorpcji tych funduszy na tempo wzrostu realnego PKB osiągnie w latach 2009-2013 średnio 0,8 p.p. rocznie, dochodząc w 2013 r. do poziomu 1,06 p.p.

W ramach rozwoju Polski cyfrowej planowane jest przeznaczenie w latach 2007-2013 na rozwój infrastruktury szerokopasmowej środków w łącznej wysokości 1,1 mld EUR, co ma zapewnić dostęp do Internetu na 99 proc. powierzchni kraju do roku 2015. W tym samym okresie (do 2015 r.) przewiduje się zwiększenie udziału sektora mediów elektronicznych tworzących usługi i treści cyfrowe w PKB do poziomu 7 proc. z obecnych 3,5 proc. Uzupełnieniem tych planów jest zamiar znaczącego zwiększenia dostępności dziedzictwa kulturowego oraz treści edukacyjnych i naukowych poprzez ich digitalizację i udostępnianie w sieciach szerokopasmowych.

Sprawne i przyjazne państwo
Ostatnia część Planu poświęcona jest aktywnej i efektywnej roli państwa w tych obszarach, gdzie obecność sektora publicznego jest niezbędna i nie może być zastąpiona przez sektor prywatny. Do grupy proponowanych działań w tym zakresie służących budowaniu sprawnego państwa należą: usprawnienie funkcjonowania administracji, zwiększenie przystępności wymiaru sprawiedliwości dla przedsiębiorców i obywateli oraz aktywizacja społeczności lokalnych i wyrównywanie szans rozwojowych dzieci i młodzieży.

W ramach usprawnienia administracji przewidywane jest wdrożenie systemu promowania współpracy międzyresortowej i konkurowania o realizację projektów wdrożeniowych i analitycznych. Zakłada się także osiągnięcie wymiernych korzyści (rzędu kilku mld zł rocznie) wynikających z wydzielenia na zewnątrz lub centralizacji w ramach Centrum Usług Wspólnych wybranych funkcji pomocniczych (głównie zakupów dóbr i usług zewnętrznych) względem podstawowej działalności jednostek sektora rządowego, a następnie także samorządowego. Korzyści finansowe (ok. 0,7 mld zł rocznie) miałaby przynieść reforma systemu poboru podatków rozumiana jako zwiększenie efektywności fiskalnej i kosztowej poboru podatków. Planowana jest również eliminacja niepotrzebnych procedur administracyjnych oraz rozwijanie e-administracji.

Zakładanym celem usprawnienia funkcjonowania sądów jest znaczące skrócenie czasu postępowań i procedur sądowych oraz zwiększenie przejrzystości i efektywności wymiaru sprawiedliwości. Nowe rozwiązania technologiczne z tym związane będą wymagać poniesienia do 2012 r. wydatków z budżetu państwa w wysokości ok. 260 mln zł. Natomiast w ramach zwiększenia przystępności wymiaru sprawiedliwości dla obywateli planowane jest stworzenie systemu nieodpłatnej pomocy, której beneficjentami byłyby w szczególności osoby mniej zamożne (mające prawo do zasiłku stałego lub okresowego), a także ofiary przemocy w rodzinie, niepełnosprawni oraz ofiary zdarzeń losowych i sytuacji kryzysowych.

W zakresie aktywizacji społeczności lokalnych i wyrównywania szans rozwojowych dzieci i młodzieży przewiduje się utworzenie w ubogich gminach do końca 2011 r. 1500 centrów pobytu dziennego, co ma przyczynić się do wyrównywania szans rozwojowych dzieci i młodzieży, przeciwdziałania marginalizacji społecznej oraz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Skutki dla sektora finansów publicznych z tym związane szacowane są na 375 mln zł w 2010 r. i 875 mln zł w 2011 r.

Podsumowanie
Plan rozwoju i konsolidacji finansów publicznych spełnił oczekiwania społeczne w bardzo ograniczonym zakresie. Nie jest on niestety merytorycznym planem ekonomicznym naprawy finansów państwa. Jest raczej politycznym scenariuszem działań rządu. Chociaż znaczna część zawartych w dokumencie propozycji jest kierunkowo słuszna, to zabrakło konkretyzacji sposobów ich realizacji. Implementacja programu wymaga szeregu nowych ustaw. Ich projekty mają być gotowe do końca 2010 r. Nie będzie to łatwe wobec napiętego kalendarza wydarzeń politycznych w tym i przyszłym roku.

Resort finansów przyznaje, że Plan nie jest zestawem gotowych działań, ani projekcją obniżania deficytu i długu. Brakuje kontekstu makroekonomicznego. Scenariuszem w tym zakresie miała być aktualizacja planu konwergencji, czyli spełnienia kryteriów z Maastricht. Niestety Radzie Ministrów nie udało się przyjąć tego dokumentu w zaplanowanym wcześniej terminie. Wprawdzie nie przesądza to o powodzeniu Planu, ale też nie rokuje najlepiej jego efektywnej realizacji.

Jednym z filarów Planu jest propozycja wprowadzenia reguły wydatkowej. W dość zgodnej opinii ekonomistów to nie wystarczy, aby zejść z deficytem sektora do 3 proc. PKB już w 2012 r. z obecnych 7,2 proc. Istnieje zatem potrzeba zwrócenia większej uwagi na cięcia wydatków, a nie tylko limitowania ich wzrostu.
Dokument praktycznie pomija kwestię zmian po stronie wydatków sztywnych, których redukcja powinna być jednym z ważniejszych elementów reformy finansów publicznych. W Planie zabrakło też odniesienia do uproszczenia podatków, finansowania służby zdrowia oraz realnego, a nie pozornego (kasy fiskalne dla prawników i lekarzy) zmniejszenia szarej strefy. Słabością jest zapowiedź zbyt wolnych zmian w systemie emerytalnym. Dalsza konkretyzacja Planu jest niezbędna. Inaczej jego efektem będzie ograniczona poprawa efektywności sektora publicznego.