Bardzo krytycznie o zamiarach rządowych w sprawie emerytur i rent

Decyzja Prezydium KK nr 46/12 ws. opinii o projekcie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw.

I. Założenia opiniowanego projektu ustawy
Projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych oraz niektórych innych ustaw, zwany dalej „opiniowanym projektem ustawy”
zakłada wprowadzenie przepisów przewidujących stopniowe podwyższanie wieku
emerytalnego dla kobiet i mężczyzn począwszy od 1 stycznia 2013 r. oraz jego zrównanie
dla przedstawicieli obu płci. Przewiduje on, że z upływem każdych kolejnych 4 miesięcy
wiek emerytalny kobiet wynoszący obecnie 60 lat będzie podwyższany o 1 miesiąc aż do
osiągnięcia 67 lat w dniu 1 stycznia 2041 r. Wiek 67 lat obowiązywałby kobiety urodzone
po dniu 31 grudnia 1973 r. W takim samym tempie wzrastałby również wiek emerytalny
mężczyzn. Proces podwyższania wieku emerytalnego objąłby ubezpieczonych
urodzonych po dniu 31 grudnia 1947 r. i zakończyłby się w dniu 1 stycznia 2021 r. Wiek
emerytalny wynoszący 67 lat obowiązywałby mężczyzn urodzonych po dniu 31 grudnia
1953 r.
Opiniowany projekt ustawy przewiduje również stopniowe podwyższenie z 20 do 25 lat
łącznej liczby lat składkowych i nieskładkowych wymaganych dla nabycia przez kobietę
gwarancji otrzymania co najmniej najniższej emerytury w sytuacji, gdy suma emerytury z
FUS oraz emerytury kapitałowej jest niższa od tej kwoty. Dynamika procesu podwyższania
wymagań stażowych dla kobiet jest jednak większa aniżeli dynamika podwyższania wieku
emerytalnego. Od 1 stycznia 2014 r. wymagany staż wynosiłby 21 lat i co 2 lata wzrastałby
o kolejny rok tak aby od dnia 1 stycznia 2022 r. osiągnąć poziom docelowy 25 lat.
Opiniowany projekt ustawy przewiduje ponadto podwyższenie wieku uprawniającego do
przejścia w stan spoczynku sędziów i prokuratorów, odpowiednie podwyższenie wieku
uprawniającego do emerytury w systemie ubezpieczenia społecznego rolników oraz
wprowadzenie zmian dostosowujących do podwyższonego wieku emerytalnego przepisy
ustaw o wykonywaniu mandatu posła i senatora, o systemie ubezpieczeń społecznych, o
rentach strukturalnych w rolnictwie, o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
oświadczeniach przedemerytalnych, o emeryturach kapitałowych, o emeryturach
pomostowych i o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych.

Jak wynika z uzasadnienia opiniowanego projektu ustawy, zdaniem projektodawców,
podwyższenie wieku emerytalnego jest konieczne z trzech zasadniczych powodów:
1) ze względu na czynniki demograficzne, a szczególności proces starzenia się
polskiego społeczeństwa będący konsekwencją obserwowanego od przełomu lat
osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych spadku dzietności oraz jednoczesnego wydłużania
się życia mieszkańców Polski, które w przyszłości spowodują pogorszenie się proporcji
pomiędzy pokoleniem osób w wieku produkcyjnym (opłacających składki na
ubezpieczenie społeczne) a pokoleniem osób w wieku po produkcyjnym (pobierających
świadczenia emerytalne),
2) z uwagi na wysokość świadczeń emerytalnych obliczanych według formuły
zdefiniowanej składki, która uzależnia wysokość emerytury od wartości składek
wpłaconych do systemu emerytalnego w okresie aktywności zawodowej oraz przeciętnej
statystycznej liczby miesięcy pobierania tego świadczenia po przejściu na emeryturę; będą
one bardzo niskie w przypadku zachowania dotychczasowego wieku emerytalnego,
szczególnie w przypadku kobiet, bowiem jego utrzymanie przyczynia się do skracania
okresu podlegania ubezpieczeniu (i opłacania składek) oraz wydłużania okresu pobierania
świadczenia,
3) realizacją postulatu wprowadzenia wspólnej granicy minimalnego wieku
emerytalnego dla kobiet i mężczyzn formułowanego przez Unię Europejską.

II. Ocena opiniowanego projektu ustawy.
Potrzebą sprostania przez polski system emerytalny wyzwaniom wynikającym z
procesu starzenia się społeczeństwa oraz wzrostu obciążeń systemu emerytalnego
wypłatami świadczeń dla osób urodzonych w latach 1946-1959, należących do tzw.
pokolenia wyżu demograficznego okresu powojennego uzasadniano konieczność
wprowadzenia reformy emerytalnej z 1999 r. Reforma zakładała w pierwszej kolejności
zmianę stosowanej do tej pory techniki finansowania świadczeń emerytalnych.
Dotychczasowy, w całości repartycyjny system emerytalny zdecydowano się zastąpić
konstrukcją zakładającą częściowe zastosowanie kapitałowej metody zabezpieczenia
dochodów na starość Wprowadzenie segmentu kapitałowego miało przyczynić się do
ograniczenia ryzyka związanego z czynnikami demograficznymi, presją rynku pracy oraz
naciskami politycznymi, na które narażony był poprzedni w całości repartycyjny system
emerytalny i poprzez to zapewniać większy poziom bezpieczeństwa socjalnego. Metoda
kapitałowa uznawana jest bowiem tradycyjnie za odporną na te ryzyka a jej częściowe
wprowadzenie miało uchronić system emerytalny przed nieuchronnym, jak twierdzono,
załamaniem związanym z brakiem środków przeznaczonych na finansowanie przyszłych
świadczeń emerytalnych.

Do najistotniejszych założeń reformy emerytalnej z 1999 r. należało wprowadzenie
nowych zasad ustalania wysokości emerytury. Nowa formuła wymiaru emerytury została
oparta na zasadzie ścisłego związku pomiędzy składką na ubezpieczenie emerytalne
opłaconą w okresie podlegania ubezpieczeniu a świadczeniem. W obu segmentach
obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego (repartycyjnym i kapitałowym) wysokość
świadczenia zależy wprost od wartości składek zaewidencjonowanych (zgromadzonych)
na indywidualnym koncie (rachunku) ubezpieczonego w okresie jego aktywności
zawodowej oraz wieku przejścia na emeryturę. W formułę zdefiniowanej składki wpisane
są ekonomiczne zachęty do przedłużania momentu przejścia na emeryturę. Odsunięcie w
czasie decyzji o przejściu na emeryturę pozwala osiągnąć efekt w postaci znacznego
przyrostu należnej emerytury w wyniku wydłużenia okresu opłacania składek oraz
skrócenia statystycznego okresu pobierania świadczenia.
Trzeci zasadniczy element reformy systemu emerytalnego dotyczył przesłanek nabycia
prawa do emerytury. Zakładał on rezygnację ze stosowanej w systemie zdefiniowanego
świadczenia przesłanki stażu ubezpieczeniowego oraz stopniową likwidację możliwości
wcześniejszego przechodzenia na emeryturę.

Reforma emerytalna z 1999 r. zakładała również rozbudowę trzeciego segmentu
zabezpieczenia dochodów na starość. Miał on obejmować różne dobrowolne formy
długoterminowego oszczędzania przewidujące możliwość wykorzystania zgromadzonego
kapitału dopiero po osiągnięciu wieku emerytalnego.
Kolejnym zasadniczym elementem reformy było utworzenie Fundusz Rezerwy
Demograficznej, który miał gromadzić i lokować środki pochodzące ze składek
emerytalnych, z przekazywanych środków z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa,
przychodów z lokat oraz innych źródeł. Podstawowym celem utworzenia FRD miało być
uzupełnianie niedoboru funduszu emerytalnego wynikającego z przyczyn
demograficznych. Niestety kolejne rządy, poczynając od rządu Jerzego Buzka, odkładały
terminy przekazywania składek, obniżały ich wymiar w stosunku do pierwotnie
zakładanych, nie przekazywały środków pochodzących z prywatyzacji mienia Skarbu
Państwa lub przekazywały w niewystarczającej wysokości, kończąc na rządzie Donalda
Tuska, który to bez przesłanek ustawowych przekazywał środki na uzupełnienie niedoboru
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Już teraz można postawić twierdzenie, że Fundusz
Rezerwy Demograficznej nie spełni swojego ustawowego celu.

Ograniczenie, na mocy ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw
związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz.
398), wysokości składki przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych z 7,3 % do
3,5 % podstawy jej wymiaru oraz wprowadzenie obowiązku ewidencjonowania pozostałej
jej części na specjalnych subkontach prowadzonych przez ZUS przyczyniło się do
poważnego osłabienia znaczenia kapitałowej metody finansowania świadczeń w nowym
systemie emerytalnym. W opiniowanym projekcie ustawy zgłoszonym kilka miesięcy
później proponuje się nową koncepcję zabezpieczenia systemu emerytalnego przed
wpływem niekorzystnych zmian demograficznych na jego sytuację finansową. Zagrożenia
te zostały jednak stwierdzone już w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego
wieku i zastosowano wówczas odpowiednie środki zaradcze. Ich efekty w postaci
podwyższenia rzeczywistego wieku przechodzenia na emeryturę czy częściowego
finansowania świadczeń emerytalnych z kapitału zgromadzonego w okresie aktywności
zawodowej są widoczne już dziś i wpływają pozytywnie na sytuację finansową Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych.

W tych warunkach propozycję podwyższenia wieku emerytalnego należy uznać za
przedwczesną i podyktowaną poszukiwaniem sposobu na pokrycie rosnącego deficytu
finansów publicznych. Dowodzi ona braku jednolitej i spójnej koncepcji zabezpieczenia
systemu emerytalnego przed wpływem niekorzystnych zmian demograficznych na jego
sytuację finansową oraz braku konsekwentnej polityki władz w tym zakresie.
W obecnej sytuacji Polski koniecznością jest zaprojektowanie wielokierunkowej strategii
demograficznej pozwalającej na zmianę niekorzystnych trendów demograficznych
w perspektywie wielopokoleniowej.

Współcześnie stwierdza się proces słabnięcia wzajemnych zależności pomiędzy
czynnikami demograficznymi a gospodarką. Negatywny wpływ pogarszających się
proporcji pomiędzy pokoleniami osób aktywnych zawodowo oraz osób w wieku
poprodukcyjnym na sytuację finansową systemu emerytalnego jest we współczesnych
społeczeństwach niwelowany poprzez postęp techniczny, poprawę organizacji pracy,
zmiany w strukturze zatrudnienia czy otwarcie rynków pracy dla emigrantów.
Propozycja stopniowego podwyższania wieku emerytalnego zmierza w kierunku
ograniczenia wydatków systemu emerytalnego. Podwyższenie wieku emerytalnego
oznacza bowiem skrócenie przeciętnego okresu pobierania świadczenia emerytalnego. W
Polsce do poprawy sytuacji finansowej systemu emerytalnego należy dążyć w pierwszej
kolejności poprzez działania mające na celu zwiększenia jego przychodów. Na niski
poziom przychodów ze składek wpływają takie zjawiska występujące na rynku pracy, jak
rosnący odsetek osób świadczących pracę w ramach tzw. samozatrudnienia oraz na
podstawie umów cywilnoprawnych, które opłacają składkę na ubezpieczenie społeczne
od niższej niż pracownicy podstawy wymiaru, upowszechnianie się tzw. elastycznych form
zatrudnienia, deklarowanie przez pracodawców niższego wynagrodzenia aniżeli
rzeczywiście wypłacane pracownikowi czy zatrudnienie na czarno. Skuteczna polityka
państwa zmierzająca do wyeliminowania tych patologii powinna przyczynić się do poprawy
sytuacji finansowej funduszu emerytalnego w większym stopniu niż wynika to z
projektowanego wydłużenia wieku emerytalnego, a co najważniejsze odmiennie od
projektu nie pogorszy a poprawi sytuację finansową funduszu rentowego oraz Funduszu
Ochrony Zdrowia. Należy jednocześnie zauważyć, że wskazane w uzasadnieniu do
przedmiotowego projektu ustawy, pozytywne efekty finansowe dla salda funduszu
emerytalnego wynikające z podwyższenia wieku uprawniającego do przejścia na
emeryturę są przeszacowane, z uwagi na przyjęcie nieuzasadnionych założeń wzrostu
ilości osób ubezpieczonych wpłacających składki, będące efektem nader optymistycznego
oszacowania dynamiki wskaźnika zatrudnienia dla osób w wieku 55-64 do poziomu 60% w
2060 roku.

Efekt ten może zostać osiągnięty również poprzez działania zmierzające do poprawy
warunków wynagradzania. Brak równowagi finansowej systemu ubezpieczeń społecznych
w Polsce jest również efektem niskiego poziomu płac, w tym minimalnego i przeciętnego
wynagrodzenia, które należą do najniższych w państwach Unii Europejskiej.
Opiniowany projekt przewiduje kolejne pogorszenie warunków przechodzenia na
emeryturę. Likwidacja możliwości przechodzenia na emeryturę przed osiągnięciem wieku
emerytalnego oraz zastosowanie formuły zdefiniowanej składki przy ustalaniu wysokości
świadczenia już przyczyniły się do podwyższenia w Polsce wieku rzeczywistego
przechodzenia na emeryturę oraz obniżenia się przeciętnej wysokości wypłacanego
świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia opiniowanego projektu ustawy intencją autorów
projektu jest dokończenie reformy emerytalnej wprowadzonej w 1999 r. W sprzeczności z
tymi założeniami pozostaje propozycja, aby objąć podwyższeniem wieku emerytalnego
również ubezpieczonych urodzonych w 1948 r. W myśl pierwotnych założeń reformy
emerytalnej mieli być oni wyłączeni z jej zakresu.

W świetle powyższego nie jest trafny argument, że podwyższenie wieku emerytalnego
w Polsce jest niezbędne z uwagi na to, że tego typu działania podjęte zostały już w
większości państw europejskich. Na równie radykalne do zaproponowanych w
opiniowanym projekcie ustawy podwyższenie wieku emerytalnego zdecydowały się do tej
pory w Europie wyłącznie te państwa, które w drugiej połowie ubiegłego wieku nie
zdecydowały się na wprowadzenie strukturalnych reform systemu emerytalnego takich jak
zastosowane w Polsce. Podwyższanie wieku emerytalnego w tych państwach wpisuje się
w proces reform o charakterze parametrycznym, zakładających ewolucyjne zmiany, które
dostosowują system ubezpieczeń społecznych do funkcjonowania w nowych warunkach
społeczno-ekonomicznych. Polska wybrała drogę reform strukturalnych, które jak
wspomniano wyżej, zakładały głęboką zmianę koncepcji i funkcjonowania systemu
emerytalnego. W opiniowanym projekcie ustawy proponuje się nową receptę na problemy
społeczne i ekonomiczne zdiagnozowane w Polsce już przed kilkunastu laty, w odniesieniu
do których w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych zostały zastosowane odpowiednie
kroki zaradcze.

Dyskusja na temat tak drastycznego, jak proponowane w opiniowanym projekcie
ustawy, podwyższeniu wieku emerytalnego jest możliwa w państwach o ustabilizowanej
sytuacji na rynku pracy, posiadających efektywny system publicznej opieki zdrowotnej. Nie
bez znaczenia jest również średni wiek dożycia obywateli tych państw. Średni wiek
dożycia obywateli polskich wprawdzie się wydłuża, ale w porównaniu do tych państw jest
nadal niski.

Podwyższenie wieku emerytalnego ma służyć wydłużeniu okresu aktywności
zawodowej ubezpieczonych. Cel ten może zostać osiągnięty pod warunkiem zapewnienia
pracownikom zbliżającym się do osiągnięcia wieku emerytalnego miejsc pracy oraz
zachowania przez nich zdolności do pracy. W przeciwnym razie oszczędności wynikające
ze skrócenia okresu pobierania emerytury przełożą się na wzrost wydatków na
świadczenia dla osób pozostających bez pracy (zasiłki dla bezrobotnych, świadczenia
przedemerytalne) oraz osób niezdolnych do pracy (renty z tytułu niezdolności do pracy). W
przypadku Polski warunki te nie są spełnione. Nie sposób nie zauważyć, że w Polsce
przeciętny roczny czas pracy jest wiele dłuższy niż ma to miejsce w krajach unii
europejskiej. W stosunku do obywateli takich krajów jak Niemcy, Holandia czy też Irlandia,
Polacy przeciętnie w rok pracują od 50 do 60 procent dłużej. Nie pozostaje to bez
negatywnego wpływu na zachowanie zdolności do pracy w wieku przedemerytalnym i jest
powodem krótkiego okresu pozostawania w zdrowiu po przejściu na emeryturę. Wysoki
poziom bezrobocia, szczególnie wśród osób w wieku przedemerytalnym, jak również niska
dostępność świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych uzasadniają
twierdzenie, że podwyższenie wieku emerytalnego nie przyniesie, zakładanych w
uzasadnieniu opiniowanego projektu ustawy, pozytywnych efektów. Dotychczasowa
praktyka wskazuje, że programy rządowe, takie jak przewidywany w art. 17 opiniowanego
projektu ustawy program dotyczący wspierania zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób
powyżej 60 roku życia oraz wspierania równości płci na rynku pracy, mają niewielki wpływ
na zmianę sytuacji na rynku pracy. Ich wpływ na indywidualne decyzje pracodawców jest
bowiem bardzo ograniczony.

Nie przekonuje argument o konieczności podniesienia wieku emerytalnego oraz jego
zrównania dla kobiet i mężczyzn ze względu na respektowanie zasady równego
traktowania ubezpieczonych ze względu na płeć. Zgodność zróżnicowania wieku
emerytalnego kobiet i mężczyzn z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa oraz
równych praw kobiet i mężczyzn stanowiła w ostatnim czasie przedmiot rozważań
Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. (K 63/07, OTK-A 2010/6/60)
Trybunał uznał, że art. 24 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustanawiając
odmienne warunki nabycia prawa do emerytury dla przedstawicieli obu płci nie narusza
art. 32 i 33 ustawy zasadniczej. Zdaniem Trybunału niższy w porównaniu z mężczyznami
wiek emerytalny kobiet znajduje uzasadnienie w odmiennej sytuacji społecznej kobiet oraz
w obiektywnych różnicach natury biologicznej. Rozwiązanie to znajduje podstawę w art. 2
Konstytucji i wyrażonej w nim zasadzie sprawiedliwości społecznej, art. 18 ustawy
zasadniczej i proklamowanej w nim zasadzie opieki państwa nad małżeństwem,
macierzyństwem, rodzicielstwem i rodziną oraz art. 71 ust. 2 i podkreślonej w nim
szczególnej roli macierzyństwa. W warunkach, w których obowiązujące przepisy prawa
pracy i ubezpieczeń społecznych nie ograniczają możliwości kontynuowania pracy
zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego niższy wiek emerytalny nie powinien być
traktowany jako rozwiązanie o charakterze dyskryminacyjnym.

W podsumowaniu powyższych uwag należy stwierdzić, że w Polsce nie zostały
spełnione warunki do podwyższenia ustawowego wieku emerytalnego. Mechanizmy
ekonomiczne, zachęcające do wydłużania okresu aktywności zawodowej wpisane w
formułę zdefiniowanej składki, stosowane przy obliczaniu emerytury w nowym systemie
emerytalnym pozwalają ubezpieczonemu, który osiągnął wiek emerytalny 60 lat w
przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn, na samodzielne podjęcie decyzji
odnośnie momentu przejścia na emeryturę. Decyzja ta zależy od wielu indywidualnych
czynników takich jak sytuacja ekonomiczna pracodawcy, perspektywy znalezienia innego
zatrudnienia, kwalifikacje zawodowe ubezpieczonego, oczekiwania odnośnie poziomu
życia po zakończeniu okresu aktywności zawodowej, inne formy aktywności, jego stan
zdrowia czy samopoczucie. Wiek emerytalny obowiązujący obecnie w Polsce należy
zatem traktować jako wiek minimalny, którego osiągnięcie nie oznacza automatycznie
zaprzestania pracy zarobkowej. W przypadku osób, które zachowały zdolność i chęć do
pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego świadomość tego, w jaki sposób wydłużenie
okresu pracy zarobkowej wpływa na wysokość przyszłego świadczenia, stanowi
wystarczający czynnik zachęcający ubezpieczonego do odroczenia momentu przejścia na
emeryturę. Koniecznym jest jednak stworzenie odpowiednich warunków prawnych i
organizacyjnych pozwalającym na kontynuowanie zatrudnienia, na przykład w skróconym
czasie pracy, przy częściowo wypłacanym świadczeniu emerytalnym lub
przedemerytalnym. Dotyczy to szczególnie kobiet, które zarówno przed osiągnięciem
wieku emerytalnego jak i po przekroczeniu granicy 60 lat łączą pracę zarobkową z opieką
nad innymi członkami rodziny. Dla nich propozycja wydłużenia wieku przejścia na
emeryturę o 7 lat jest nie do zaakceptowania.

Złudna jest również „obietnica” wyższych świadczeń wynikających z projektowanego
podwyższenia wieku emerytalnego, zawarta w uzasadnieniu do projektu. Jeżeli można
zgodzić się z oceną wzrostu przyszłych świadczeń wynikającego z krótszego okresu
pobierania świadczenia, to przyjęcie założenia ich wzrostu z tytułu zwiększenia kapitału
pochodzące z opłacanych składek przez cały okres pozostający do projektowanego wieku
emerytalnego i to na niezmienionym poziomie jest nieuprawnione, szczególnie mając na
względzie odsetek pozostających w zatrudnieniu osób w tej grupie wiekowej.

Mając powyższe na uwadze NSZZ „Solidarność” negatywnie opiniuje przedłożony
projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń
Społecznych i wzywa rząd do rozpoczęcia prac nad założeniami do Narodowej Strategii
Demograficznej, zmian w systemie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne,
ograniczenia i uszczelnienia KRUS-u, ograniczenia patologii w tzw. „samozatrudnieniu”
oraz stosowania „umów śmieciowych”, zmian w systemie promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy, stabilizacji zatrudnienia ludzi młodych, systemu rozwiązań
prawnych i organizacyjnych pozwalających na kontynuowanie zatrudnienia w wieku
emerytalnym, wzrostu efektywności system publicznej opieki zdrowotnej i profilaktyki
zawodowej.
Warszawa, 12 marca 2012 r.
Prezydium KK NSZZ „Solidarność”